یکی از طرحهایی که علم در راستای تحقق برنامهی خود مطرح کرد لایحه انجمنهای ایالتی و ولایتی، توسعه اختیارات استانداران و ایجاد انجمنهای شهر و روستا بود. او تأکید کرد که این لوایح در جهت تمرکززدایی از مرکز مطرح شده است و با اختیاراتی که به استانداران داده خواهد شد آنها خواهند توانست بخشی از بودجه و البته درآمدهای آن منطقه را صرف عمران و توسعه همان محل کنند. در همین زمان محمدرضا شاه نیز طی سخنرانی در 14 مرداد 1341 اذعان داشت که تشکیل انجمنهای ایالتی و نیز انجمنهای ده و شهر از الزامات استقرار دموکراسی است؛ به تصریح او:
«همچنانکه تقلید سطحی از ظواهر تمدن غربی کافی نیست تا ما را از ماهیت واقعی این تمدن یعنی از ترقیات علمی، فرهنگی و اجتماعی آن برخوردار سازد اکتفا به ظواهر دموکراسی یعنی صرفًا داشتن دو مجلس مقننه نیز برای استقرار دموکراسی کفایت نمیکند بلکه برای تأمین این منظور میباید این اصل را از اساسیترین پایه و زمینهی حکومت مردم بر مردم به مورد اجرا گذاشت. تا در نتیجه هر فردی از افراد بتواند از رشد معنوی و اجتماعی که برای سهیم بودن او در اداره امور و سرنوسشت کشور ضروری است بهرهمند گردد. قدم اول در این راه تشکیل انجمنهای روستاها و سپس شهرها و انجمنهای شهرستانها و استانها و حتیالمقدرو سپردن همه کارها به خود مردم است.»(روزنامه اطلاعات، شماره: 10864)
باید توجه داشت که ایده تشکیل انجمنهای ایالتی به دوره مشروطه بازمیگردد اما در دوره پهلوی دوم با ظهور جنبش دموکراتها در آذربایجان و کردستان که یکی از مطالبات اصلی آنها تشکیل انجمنهای ایالتی بود، این ایده مورد توجه دولتها نیز قرار گرفت. چنانچه بعد از واقعه آذربایجان تشکیل انجمنهای ایالتی تبدیل به یک اصل در برنامههای دولتها شد. ضرورت تمرکززدایی از مرکز و افزایش اختیارات ایالتها در واقع تحت تأثیر واقعه آذربایجان مورد توجه دولتها قرار گرفت و در همان زمان این بحث بین نمایندگان مجلس طرح شد که وقوع جنبشهایی مانند آذربایجان نشان از یک نقصان در نظام مشروطه کنونی دارد و باید از طریق بازاندیشی در این ساختار این نقص را بر طرف کرد. به همین دلیل مجلس و دولت به این اجماع رسیدند که تشکیل انجمنهای محلی که سازوکارهای آن در مشروطه نخستین نیز تعریف شده بود، امری ضروری است.(مذاکرات مجلس 14، جلسه:166،176) اگرچه دولتهای بعد از واقعه آذربایجان هر یک به نحوی سعی داشتند انجمنهای ایالتی یا انجمنهای شهر و روستا را تشکیل دهند اما این امر به صورت یک پروژه ناتمام باقی ماند تا دولت امینی و اسدالله علم. هر چند پیشنویس انجمنهای ایالتی در دوره امینی تدوین شد اما وجه عملیاتی پیدا نکرد. دولت علم در تعقیب اصلاحات اجتماعی-اقتصادی که از دوره قبل آغاز شده بود در کنار پیشبرد اصلاحات ارضی برخی اصلاحات سیاسی را نیز در دستور کار خود قرار داد. این اصلاحات سیاسی به یک معنا در جهت دموکراتیزه کردن فضاهای جامعه مدنی قرار داشت و خرده فضاهای سیاسی را به وجود میآورد که در آن افراد امکان کنشگری پیدا میکردند.
در این راستا در 5 شهریور 1341 دولت مصوبه افزایش اختیارات استانداران را به تصویب رساند. این لایحه در 20 ماده تدوین شده بود و وظایف استانداران را در بخش های مختلف و در نسبت با وزارتخانه ها و نهادهای دولتی اعم از وزارت کشور، وزارت دارایی، سازمان برنامه و بودجه، وزارت کار، فرهنگ، صنایع و معادن، کشاورزی، بهداری و ... تعیین کرده بود. در هر یک از این بخشها اختیاراتی به استانداران داده شده بود؛ در ماده دوم این لایحه آمده است که استانداران بر کلیه ادارات و سازمان های دولتی سوای محاکم قضائی ریاست دارند. در ماده چهارم این مصوبه تصریح شده بود که: «کلیه رؤسا و مسئولین ادارات و سازمانهای دولتی یا وابسته به دولت و نمایندگان اعزامی وزارتخانهها مکلفند مسائلی را که با سیاست عمومی دولت تماس دارد و یا از لحاظ سیاست و حفظ انتظامات و آرامش محلی حائز اهمیت است قبلاً به اطلاع استاندار برسانند و به جلب نظر او اقدام کنند و هرگاه تعلیمات استاندار را مخالف تکالیف اختصاصی بدانند باید مراتب را کتباً و مستدل به اطلاع استاندار برسانند و اگر استاندار اجرای نظر خود را مقتضی و لازم بداند و کتباً دستور اجرا بدهد روسای ادارات و سازمانهای دولتی باید بر طبق دستور استاندار اقدام کنند.» همچنین در مورد برنامههای توسعه تأکید شده بود که سازمان برنامه میبایست برنامههای عمران را با جلب نظر استانداران تدوین کند. ماده 16 این لایحه استانداران را مکلف کرده بود تا برای مشارکت مردم اقدام به تشکیل انجمنهای محلی کنند.(روزنامه اطلاعات، شماره: 10881)
بدین ترتیب مصوبه افزایش اختیارات استانداران نخستین گامی بود که در جهت تمرکززدایی از مرکز صورت گرفت. با این مصوبه دولت با دادن اختیارات به استانها در واقع اقدام به پخش قدرت میکرد و مناطق مختلف را در پیشبرد سیاست عمومی دولت مشارکت میداد. بر این اساس اگر پیشتر دولت مرکزی بدون جلب مشارکت مناطق مختلف اقدام به برنامهریزی و سیاستگذاری میکرد با تصویب این لایحه مناطق مختلف این امکان را مییافتند که بتوانند در فرایند برنامهریزی مشارکت داشته باشند. این لایحه پیش درآمدی برای لایحه انجمنهای ایالتی بود که متن آن در 16 مهر 1341 منتشر شد. این لایحه در 51 ماده تصویب شده بود و در آن شرایط انتخابکنندگان، انتخابشوندگان، نحوه برگزاری انتخابات، نحوه افتتاح و نیز وظایف انجمن تعیین شده بود. این لایحه به انجمنها اختیار میداد تا در مصرف اعتبارات فرهنگی، بهداشتی و ارتباطی حق رسیدگی و سوال داشته باشند و در اجرای برنامههای عمران نظارت کنند. این انجمنها میتوانستند برای مصارف ضروری محل و توسعه فرهنگ عوارضی نیز تعیین کند. طبق این لایحه در مرکز شهرستانها انجمنهای ولایتی و در مرکز استانها انجمنهای ایالتی تشکیل میشد که در آن افراد ساکن هر محل میتوانستند به عنوان نماینده کاندید و وارد انجمن شوند. (روزنامه اطلاعات، شماره: 10917) این لایحه در کنار دولت مرکزی به مراکز شهرستانها و استانها امکان اعمال قدرت میبخشید و بدینگونه با پدیدآیی "خرده قدرتها" از قدرت مرکزی تمرکززدایی میکرد. با توجه به نقشی که انجمنهای ایالتی و ولایتی در تمرکززدایی از قدرت مرکزی داشتند این لایحه را باید یکی از مهمترین اصلاحات سیاسی قلمداد کرد که دولت علم انجام داد. این لایحه یکی از مهمترین تمهیداتی بود که امکان مشارکت مردم در اداره امور محلی را فراهم میکرد و به همین دلیل گامی مهمی در جهت اشاعه "توسعه مشارکتی" در زمینه سیاسی و اقتصادی محسوب میشد.
با این وجود بلافاصله بعد از انتشار متن لایحه انجمنهای ایالتی روحانیون بدان اعتراض کردند. آنها این لایحه را ناقض اصول اسلام دانستند و استدلال آنها این بود که در شرایط انتخابشوندگان و انتخابکنندگان قید مسلمان بودن ذکر نشده و از سوی دیگر در مراسم تحلیف سوگند خوردن به کتاب آسمانی مورد تأکید قرار گرفته در حالی که میبایست کتاب مقدس اسلام مبنا قرار میگرفت. از سوی دیگر در این لایحه حق رأی به زنان نیز داده شده بود و روحانیون این حق را مخالف مبانی اسلامی میدانستند. جرگهای از علما مانند گلپایگانی، فلسفی، شریعتمداری، میلانی و خمینی شروع به انتشار سلسله اعلامیهها و نامههای اعتراضی خطاب به شاه و نخستوزیر کردند و خواستار لغو حق رأی زنان و عدم اجرای لایحه انجمنهای ولایتی شدند.(اسناد انقلاب اسلامی، 1387: 256) در حالی که در لایحه انجمنهای ایالتی مادهای که نافی اصول اسلام باشد وجود نداشت و اگر قید مسلمان بودن در شرایط انتخابشوندگان و انتخابکنندگان و نیز سوگند به کتاب آسمانی "اسلام" مورد تأکید قرار نگرفته بود تنها برای حفظ حقوق "اقلیتهای مذهبی" بود. زیرا انجمنهای ایالتی و ولایتی در مناطق مختلف ایران تشکیل میشد که بعضاً در یک منطقه اقلیتهای زرتشتی یا مسیحی ساکن بودند و طبیعتاً اگر قید مسلمان بودن اضافه میشد این اقلیتها از حقوق سیاسی و اجتماعی خود محروم میشدند. نتیجه این اعتراضها این شد که دولت در 9 آذر 1341 اعلام کرد که تصویبنامه انجمنهای ایالتی اجرا نمیشود
